В конце 1808 г. Александр I поручил Сперанскому разработку плана государственного преобразования России. В октябре 1809 г. проект под названием «Введение к уложению государственных законов» был представлен царю.
Задача плана — модернизировать и европеизировать государственное управление путем введения буржуазных норм и форм: «В целях укрепления самодержавия и сохранения сословного строя».
Сословия:
- дворянство имеет гражданские и политические права;
- «среднее состояние» имеет гражданские права (право на движимую и недвижимую собственность, свободу занятий и передвижений, выступать от своего имени в суде) — купцы, мещане, государственные крестьяне.
- «народ рабочий» не имеет политических и гражданских прав: помещичьи крестьяне, рабочие и домашние слуги.
Разделение властей:
- законодательные органы:
- Государственная дума
- губернские думы
- окружные думы
- волостные думы
- исполнительные органы:
- Министерства
- губернские
- окружные
- волостные
- судебные органы:
- Сенат
- губернские (разбираются гражданские и уголовные дела)
- окружные (гражданские и уголовные дела).
Выборы — четырёхступенные с избирательным имущественным цензом для избирателей: помещики — землевладельцы, верхи буржуазии.
При императоре создаётся Государственный совет. Однако император сохраняет всю полноту власти:
- сессии Государственной думы император мог прервать и даже распустить, назначив новые выборы. Госдума рассматривалась как представительный орган при императоре.
- министры назначаются императором.
- состав Сената назначается императором.
Проект встретил упорное противодействие сенаторов, министров и других высших сановников, и Александр I не решился его реализовать.
Однако 1 января 1810 г. был учреждён Государственный совет по плану Сперанского.
12 июля 1810 и 25 июня 1811 гг. преобразовываются министерства.
К началу 1811 г. подготавливается проект преобразования Сената, а в июне вносится на рассмотрение в Государственный совет.
Было предложено преобразовать Сенат в два учреждения:
- Сенат правительствующий сосредотачивал в себе правительственные дела и комитет министров — министров с их товарищами и начальниками особых (главных) частей управления.
- Сенат судебный распадался на четыре местных отделения в соответствии с главными судебными округами империи: в Петербурге, Москве, Киеве и Казани.
Особенностью судебного Сената была двойственность его состава: одни сенаторы назначались от короны, другие выбирались дворянством.
Государственный совет данный проект резко раскритиковал, но большинство проголосовало «за». Однако и сам Сперанский советовал его не принимать.
Таким образом из трех отраслей высшего управления — законодательной, исполнительной и судебной — были преобразованы только две; третьей (то есть судебной) реформа не коснулась. Что касается губернского управления, то для этой сферы не было разработано даже проекта реформ.